24个关键词看国家数据局今年即将出台的八项基础制度文件
2024-09-25 10:06:31
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7月2日，全球数字经济大会开幕式上，刘烈宏局长在致辞中表示，国家数据局将以制度建设为主线，今年陆续推出数据产权、数据流通、收益分配、安全治理、公共数据开发利用、企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引等8项制度文件；之后，在8月28日的数博会上，又提到关于数据产业发展相关政策的制定进展。
各项制度的发布总体将按照“成熟一项、发布一项”的原则推动，我们基于今年国数局相关领导的公开讲话内容，对各项制度文件的关注重点及关键内容进行总体梳理。
7月2日，全球数字经济大会开幕式上，刘烈宏局长在致辞中表示，国家数据局将以制度建设为主线，今年陆续推出数据产权、数据流通、收益分配、安全治理、公共数据开发利用、企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引等8项制度文件；之后，在8月28日的数博会上，又提到关于数据产业发展相关政策的制定进展。
各项制度的发布总体将按照“成熟一项、发布一项”的原则推动，我们基于今年国数局相关领导的公开讲话内容，对各项制度文件的关注重点及关键内容进行总体梳理。
数据产权的界定极为复杂，涉及数据的来源、处理、使用以及权益分配等多个方面。为了促进数据流通，目前的思路是不回避对所有权问题的继续讨论，但更强调使用权，采用数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，淡化所有权，让数据放心“供”出来，以便数据流通。数据产权制度将进一步细化数据持有权、使用权、经营权，为数据的供给、流通、使用提供制度保障，为各方确认自身权利提供具体明确、操作性强的产权配置方案（7月22日，国家数据局政策和规划司负责人栾婕在国务院新闻办公室“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上答记者问）。数据涉及经济社会各领域，只有跨主体跨领域跨层级流动、进入社会化大生产，才能更好释放数据要素价值。当前各方普遍认为，数据要素市场还处于“做大蛋糕”阶段，数据流通交易的规模、效率、规则均有待提升。因此，从培育全国一体化数据市场出发，要着力构建数据流通交易体系，确定数据流通交易发展的目标等。（7月22日，国家数据局政策和规划司负责人栾婕在国务院新闻办公室“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上答记者问）。数据流通制度旨在促进数据合规高效流通和交易，围绕降低流通成本、提高流通效率，培育多层次数据流通交易体系。（4月1日至2日，2024年全国数据工作会议）同时，要繁荣数据要素市场，必须大力发展服务型、应用型、技术型数商，培育一批数据交易流通、开发利用、价值实现的推进者、转化者、开发者。国家数据局将加大对数商的支持力度，通过财税、金融等政策，支持数商在推动技术创新、促进产业发展、培育新兴业态方面发挥更大作用。（5月24日，国家数据局副局长陈荣辉在第七届数字中国建设峰会“数据资源与数字安全”分论坛的发言）从收益分配看，数据具有报酬递增的特点，需要探索兼顾效率和公平的分配机制。“数据二十条”明确提出要建立“由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。一方面，要发挥市场决定性作用，通过供给和需求决定市场价格，通过交易价格评价贡献、分配报酬，提高收益分配效率；另一方面，也要发挥政府引导调节作用，避免造成强者愈强、弱者愈弱的局面，缩小收入差距。真正做到兼顾效率和公平，不仅要在数据产权、流通交易、收益分配等各项政策中予以通盘考虑，也需要建立激励相容机制。（1月7日，刘烈宏局长在“第二十五届北大光华新年论坛”上的演讲）在收益分配制度建设方面，更聚焦激励机制建设，发挥价格形成机制作用，充分调动各方的积极性主动性创造性。（7月22日，国家数据局政策和规划司负责人栾婕在国务院新闻办公室“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上答记者问）伴随着海量数据的汇集和流动，一方面，跨系统、跨主体的大规模流动过程，也是多源多方数据融合的过程，一旦被泄露或滥用，可能带来个人隐私、商业秘密等数据泄露问题，影响隐私保护、产业发展，甚至可能对国家安全带来挑战。另一方面，数字经济具有跨界融合的特点，也对传统分业监管、属地监管模式提出挑战（1月7日，国家发展改革委党组成员，国家数据局党组书记、局长刘烈宏在“第二十五届北大光华新年论坛”的主题演讲）。保障数据安全是激发数据要素价值的内在要求，越是推动发展越要守住安全底线，因此，如何更好地统筹发展和安全，是必须回答的时代之问。总体上应从动态安全保障、治理模式探索、对外合作开发等方面，加强数据安全治理体系建设，提高数据安全系统服务水平，在安全的前提下充分激活数据应用价值。探索保障动态安全，提升治理效能。随着数据进入社会化大生产，数据安全正从静态安全转向动态安全，因此，既要加强数据流通全过程的安全防护，也要建立数据安全可信流通机制。探索新型治理模式，包容创新发展。数据是人工智能发展的重要支撑，发挥它的作用需要探讨新的安全治理机制。如数据质量不足将影响算法模型的准确性，数据污染可能导致决策偏差。因此，既要加大数据的供给，增强发展支撑，也要创新体制机制，营造新产业发展的良好环境。推动高水平开放，深化合作共赢。随着数字经济发展的全球化，数据跨境流动成为了全球焦点。应坚持合作共赢、共同发展，既要完善规则制度，实现更高水平、更加安全的国际合作，也要发挥各自优势，让世界各国共享数字经济发展红利。（8月28日，国家数据局党组成员、副局长沈竹林在主题为“健全数据安全治理体系，增强网络安全防护能力”的2024中国国际大数据产业博览会数据安全交流活动的发言）公共数据资源的开发利用主要包括共享、开放和授权运营三种形式。在促进公共数据开发利用的制度文件中，重点是鼓励和探索公共数据授权运营，规范数据运营，相关政策很快就会出台（7月4日，国家数据局数据资源司副司长张慧星在“2024全球数字经济大会——数据要素高层论坛”上的交流发言）。为了更好促进公共数据资源开发利用，一方面，持续做好政务数据共享和公共数据开放的工作。另一方面，要将授权运营作为共享开放的重要补充，重点解决好数据供给和使用管理权责不清、供数动力不足的问题。主要的办法是，推进公共数据资源管理和运营机制改革，厘清数据供给、使用、管理的权责义务，激发供数动力和市场创新活力。目前，数据局正在建立公共数据资源登记制度、授权运营规范以及相应的信息披露机制，明确合规政策和管理要求，配合有关部门加强对公共数据产品和服务价格的指导和管理。其中，对于用于公共治理、公益事业的公共数据，提倡有条件无偿使用；同时，也将支持和配合各地区各部门加大公共数据资源开发开放，围绕部省协同、政企合作，联合相关部门、地区和经营主体开展伙伴行动，共同打造数据资源“供得出、流得动，用得好，保安全”的良好生态。（7月22日，国家数据局数据资源司司长张望，在国务院新闻办公室“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上答记者问）。企业数据开发利用制度主要是针对市场关注的数据开发利用的权益保障，以及合规成本等重点问题，目前数据局正在会同有关部门研究政策举措，相关文件力争年内出台。个人数据方面，国家数据局正在调研个人数据价值实现的可行路径，做好政策储备，难点是在保护个人信息的前提下，实现个人数据的规模化利用。（7月4日，国家数据局数据资源司副司长张慧星在“2024全球数字经济大会——数据要素高层论坛”上的交流发言）企业数据开发利用制度重要关注如何引导和规范企业数据资源的开发利用，支持企业用好数据，有四个方面的政策考量。一是保证企业合法用数的权力。调研中发现，不少企业对其能够对哪些数据进行开发，享有哪些权益存在着疑惑，特别是对于企业采集获取的外部数据。将考虑企业对其合法获取的数据，享有法律法规规定或合同约定的权力，规定企业在不损害国家安全、公共利益和他人合法利益的前提下开发利用数据，同时进一步明确由市场评价贡献，按贡献决定报酬的收益分配原则。增强企业数据资源开发利用的内生动力。二是推动企业数据的共享开放。在市场规律作用下，数据向平台企业和行业龙头企业集聚，对这些资源富集企业掌握的数据，市场普遍充满期待。出于商业竞争、数据安全等考虑，企业对开放这些数据存在一定的顾虑。对此，将提出支持行业龙头企业发展链主作用，带动上下游企业贡献行业数据空间，促进大中小企业数据共享共用，引导央国企、互联网平台企业开放数据服务能力，支持建立基于可信第三方的互信合作机制，促进跨主体、跨行业、跨领域数据可信流通和融合利用。三是促进中小企业用“数”创新。中小企业数字化基础较弱，治数、用数能力亟待提升，要深度推进数字化转型，推动建立覆盖研发、生产、销售、服务、管理等各环节的企业数据资源体系，支持龙头企业、平台企业等提供普惠性数据产品和技术工具，鼓励有条件的地方向中小企业提供公益性数据服务。通过发放算力券、数据券等方式，加大对中小企业采购数据产品和服务的支持力度，降低中小企业用数成本。四是提升数据合规治理效能。近年来企业的数据合规意识不断的增强，合规水平有很大的提高，但对有效兼顾数据安全和创新，企业期待更清晰、更具操作性的政策指引，稳定发展预期。所以文件提出，鼓励企业在防范实质性风险的前提下，针对不同敏感级别的数据和数据处理场景，采取差异化的数据安全与合规管理措施，优化内部合规审批流程。同时，持续完善包容审慎监管规则，建立健全容错纠错、尽职免责的机制，降低企业的合规成本。（8月27日，国家数据局党组成员、副局长陈荣辉在2024数博会“激活数据要素潜能，释放新质生产力”交流活动中的发言）伴随新一轮信息技术的爆发式涌现，数据作为新的生产要素，正逐步成为价值创造的源泉。数据局要切实履行统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等职责，加强统筹协调和政策协同，加快推进数据基础设施和基础制度建设，大力发展数字经济，提升数字化公共服务水平，全面统筹数字化发展和安全，完善数字中国建设推进机制，强化常态化监测评估，全面提升数字中国建设的整体性、系统性、协同性。（7月2日，国家数据局党组书记、局长刘烈宏在2024年全球数字经济大会开幕式上的致辞）数据基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，在网络、算力等设施的支持下，面向社会提供一体化数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障服务的一类新型基础设施，是覆盖硬件、软件、开源协议、标准规范、机制设计等在内的有机整体。从能力角度看，数据基础设施支撑数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障全流程。（23年11月23日，刘烈宏局长在“第二届全球数字贸易博览会数据要素治理与市场化论坛”的致辞）数据基础设施是数据基础制度落地和数据高效开发利用的基础承载，是让数据“供得出、流得动、用得好”的关键。建设数据基础设施，不仅要有平台、系统等“硬”的设施建设，也要有标准规范、体制机制等“软”的制度设计。目前，数据局正在组织编制《数据基础设施建设指引》，力争在当前情况下，说清楚数据基础设施的概念、发展愿景和建设目标，凝聚社会共识，明确建设方向，推动构建协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据基础设施服务体系。（7月22日，国家数据局数字科技和基础设施建设司司长杜巍在国务院新闻办公室“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上答记者问）同时，技术创新应用也是数据基础设施建设的一部分，要着眼通用算力、智能算力、超级算力一体化布局，东中西部算力一体化协同，算力与数据、算法一体化发展，算力与绿色电力一体化融合，算力发展和安全保障一体化推进，加快全国一体化算力网建设。同时也要完善国家数据流通利用基础设施，打造安全可信流通环境，对标国际数据领域核心技术前沿，加快关键共性技术和“卡脖子”技术攻关，围绕技术发展加快产业布局。(4月25日，刘烈宏局长在《旗帜》的署名文章）目前，数据局正在聚焦数据流通利用环节，围绕重要行业领域和典型应用场景，在统一基础设施底座的基础上，部署开展多项技术路线试点，促进数据跨部门、跨层级、跨区域、跨主体的高效可信流通利用。（7月22日，国家数据局数字科技和基础设施建设司司长杜巍在国务院新闻办公室“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上答记者问）
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